新闻采访权的法制实践思考

郭荞璐

2016-04-24 记者论坛

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文/戴丽

近年来，随着民主政治的深入和新闻监督的加强，新闻记者在采访中，尤其进行揭露性采访活动中，经常遭到地方保护势力以及被采访对象的干扰，甚至遭到暴力侵害。

2003年10月10日，新华社记者顾立林采访河南登封昌达煤矿“10·9”透水事故时，遭到当地有关部门的阻挠，照相机被抢，并遭到殴打，后有关部门对有关领导撤职、党内严重警告处分。对其他涉案人员予以治安拘留处罚。①

2003年3月，中央电视台记者到沈阳白玫瑰美容保健品公司采访时，被非法限制人身自由4个小时，10名涉案人员以非法拘禁、搜查等罪名被提起公诉。②

1998年《重庆商报》记者赖迎春在采访中遭到围攻殴打，两个打人者被处以行政拘留15天和30天，并赔偿医药费。③

类似的事件数不胜数，由于我国法律没有明文规定采访权，当采访权遭受到侵害时，记者寻求法律救济的唯一途径是提出人身权的保护，对于侵权人，轻者适用《治安处罚条例》，只有情节严重者才适用刑法。媒体更无法从法律上寻求救济。新闻立法的缺陷导致媒体、记者的采访权遭受侵犯的现象屡禁不止。我国目前急需完善新闻法制。

改革开放以来，我国新闻立法工作一直没有间断过。早在1987年，十三大就提出制定新闻出版法，七届、八届全国人大常委会都曾将新闻法列入立法规划，成立了专门的起草小组，并进行了大量的调查和论证。九届全国人大三次会议期间，有95位全国人大代表就此提出立法议案。由于种种原因，直到今天，新闻法规没能出台。现有的法律、法规中大量规定记者不能做什么，能做什么却没有明文规定。公民可以依据法律的规定状告记者，而记者却无法依据法律的规定来保护新闻采访权。

一、当前我国新闻采访权立法现状

1.法无明文规定，采访权源于宪法规定的公众知情权

在我国，采访权法没作为一项授权性的规范在法律上加以规定。但是，采访自由可以从《宪法》第95条的“言论出版自由”中延伸出来，包括批评自由、通讯自由等等。新闻工作者是公民，他们和他们所在的媒介单位的工作是服务并从属于公民的言论出版自由的，为了满足公民的表达权和知情权才拥有采访自由的权利的。

2.一般媒体拥有采访权，网络媒体没有采访权

目前，我国一般的传统媒体，报纸、电台、电视台等在合法的范围内拥有采访权，但网络传媒没有采访权。2000年11月6日信息产业部发布《互联网站从事登载新闻业务管理暂行规定》第7条规定：“非新闻单位依法建立的综合性网站……，经批准可以从事登载中央新闻单位、中央国家机关各部门新闻单位以及省、自治区、直辖市直属新闻单位发布的新闻的业务，但不得登载自行采写的新闻和其他来源的新闻。”非新闻网站没有发布新闻的权利，只有转载权，更谈不上采访权了。④

3.与新闻采访权有关的法律、法规等规定

目前，我国相关法律或制度中关于新闻采访权的有关规范，除《中国新闻工作者职业道德准则》中的有关新闻采访活动的规定外，其余几乎是禁止性规范。有法律直接规定的，如《国家安全法》、《国家秘密法》中的规定；有法律间接规定的，如公民人身权的法律规定，媒体、记者承担不作为的义务，若有侵害（如名誉权），将会受到法律制裁。

①国家安全法规对采访活动的禁止性规定

《国家安全法》第21条规定：“任何个人和组织都不得非法持有、使用窃听、窃照等专用间谍器材。”《刑法》第284条规定：“非法使用窃听、窃照专用器材，造成严重后果的，处二年以下有期徒刑、拘役或者管制。”记者在采访中如果使用专用间谍器材，其行为是不受法律保护，尽管是为了隐性采访的需要，也不可以使用专用间谍器材设备进行偷拍、偷录的活动。

②国家秘密法规对采访活动的禁止性规定

《中华人民共和国保守国家秘密法》第20条规定：“报刊、书籍、地图、图文资料、声像制品的出版和发行以及广播节目、电视节目、电影的制作和播放，应当遵守有关保密规定，不得泄露国家秘密。”1992年，国家保密局、中央对外宣传小组、新闻出版署和广播电影电视部联合制定《新闻出版保密规定》，对新闻保密问题明确规定，在采访时绝不能涉足国家秘密的禁区。

③人身权法对采访活动的禁止性规定

人身权法对采访活动的禁止性规定，主要包括隐私权和肖像权。最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见（试行）》第140条规定：?以书面、口头等形式宣扬他人的隐私……造成一定影响的，应当认定为侵害公民名誉权的行为”。在采访中，应当遵循公众人物原则，当公众人物的个人隐私与公共利益发生联系时，个人隐私就成为公众生活的一部分。《民法通则》第100条规定：“公民享有肖像权，未经本人同意，不得以营利为目的使用公民的肖像”。在司法实践中，即使不以营利为目的进行采访（除时事新闻外），使用记者偷拍偷录来的公民照片或镜头，视为对被拍摄者肖像权的侵害。

《中国新闻工作者职业道德准则》也要求所有新闻从业人员：“维护宪法规定的公民权利，不揭露他人隐私，不诽谤他人，要通过合法和正当的手段获取新闻，尊重被采访者的声誉和正当要求”。

④未成年人等权益保护法对采访活动的禁止性规定

《未成年人保护法》第30条：“任何组织和个人不得披露未成年人的个人隐私”。第42条：“对未成年人犯罪案件，在判决前，新闻报道、影视节目、公开出版物不得披露该未成年人的姓名、住所、照片及可能推断出该未成年人的姓名、住所、照片及可能推断出该未成年人的资料”。采访未成年人应遵循未成年人保护原则，不适用隐性采访。难以避免的，面部要进行处理。

⑤司法审判活动对新闻采访的禁止性规定

1985年中宣部、中央政法委发《关于当前在法制宣传方面应注意的几个问题的通知》中关于“不超越司法程序抢先报道，更不得利用新闻媒介制造对司法机关施加压力的舆论”的规定，至今仍是案件采访报道的重要规则。自1998年最高人民法院允许新闻媒体对依法公开案件逐步实行电视、广播现场直播、直录，打破新闻界多年以来在案件审结后方可采访报道的陈规。

1999年3月8日发布的《最高人民法院关于严格执行公开审判制度的若干规定》第11条规定：“依法公开审理的案件，经人民法院许可，新闻记者可以记录、录音、录像、摄影转播庭审实况。”这表明，对于依法不公开审理的案件，新闻记者不能现场采访；对于公开审理的案件，未经法院许可，也不能进行采访，擅自记录、录音、摄像和摄影，更不能进行隐性采访。

⑥犯罪现场对新闻采访活动的禁止性规定

《刑事诉讼法》第102条规定：“任何单位和个人，都有义务保护现场，立即通知公安机关派员勘验”。在公安机关实际侦查过程中，保护现场最主要的措施是布置警戒封锁现场，一般情况下，现场保护的范围都要包括现场的中心和外围的一些重要部位，如犯罪人来去现场的路线、现场出入口、遗留有痕迹物证的场所等，禁止无关人员进入或滞留在现场。

此外，在宗教和少数民族问题上，有关法律法规和政策文件也有一些禁止公开报道的规定。

二、我国新闻采访权法制现状的评析

我国现行的关于采访活动的新闻法律规范，存在不少的弊端，主要有以下几点：

1.宪法与单行法规之间欠缺一致性

单就新闻法规而言，《宪法》有关新闻出版的有关规定比较超前，而当前的有关新闻采访方面的政策、规章略显滞后。中国现行新闻政策规章强调新闻事业要坚持党性原则，以正面报道为主、以社会效益为最高准则，要考虑内外影响，注意社会效果，新闻采访权的行使不得违反国家政策、规章的有关规定。

2.授权性规范少，禁止性规范多

在法治国家，应当依法强调、保护采访权。没有采访活动，新闻媒体就很难获得所发生的情况。新闻媒体是代表公民行使知情权的特殊机构，过多地剥夺、限制媒体的采访权，不仅影响到新闻媒体，也会影响到公民知情权的实现。因此有必要通过制定相应的法律，对新闻媒体的采访给予法律保障。

3.法律规范形式比较混乱

在禁止性法律文件中，有些符合国际惯例，但有些显然相悖。主要是立法主体不当，如1985年中宣部、中央政法委制定的《关于当前在法制宣传方面应注意的几个问题的通知》系党内文件。1992年国家保密局、中央对外宣传小组等联合下发的《新闻出版保密规定》究竟是行政规章还是党内文件，比较含混。另外，司法实践中，最高人民法院的司法解释在某种程度上起着立法的作用，如《民法通则》中无隐私权规定，而在司法解释中却出现隐私权的相关规定。

三、构建完善的新闻采访法律体系应注意的几点问题

1.明确立法的宗旨，平衡不同权利主体所代表的利益

每部法律都有其立法宗旨，新闻采访权作为新闻事业的一部分，不管其采取何种方式规范法律，其立法宗旨应以不违反宪法的基本原则，不违反国家安全、利益以及公民、集体的合法权益为前提。新闻采访权行使时不得侵犯国家的、社会的和公民的合法权利。出于国家利益的需要，国家安全、秘密法规中对新闻采访权的限制性规定，对于每一个主权国家来讲都是不可少的。新闻采访中与公民人身权利之间、司法活动与新闻采访权之间发生冲突后，按照社会政治及公共利益原则、人格尊严原则和公众人物等原则平衡不同权利之间所代表的利益。

2.明确立法的形式

关于采访权立法，有两种形式，一是宪法中规定新闻采访条款，一是制定专门法进行调整。笔者更倾向于制定新闻采访或新闻出版的特别法，理由如下：

①宪法是国家根本大法，在法律体系中处在最高位置。美国是将新闻条款以立宪形式规定下来最早的国家，并由美国联邦最高法院对违宪行为进行审查。而我国宪法实施的监督机构是全国人大常委会，也没有专门法院对违宪进行审查，通常做法是全国人大常委会对不符合宪法规定的地方性法规予以废除。中国的民主政治是个渐进性过程，在当前中国发展状况及法制环境下，不适合以立宪的形式来确定。否则，新闻自由权利的无限度扩张，会造成新闻自由的泛滥。

②以特别法形式进行调整，适合当前中国的社会发展。

首先，新闻采访权，不同于普通的个体权利，是一种特别的权利，它是一种社会权利，⑤以其所依靠的社会资源发挥其影响支配力，这种影响力主要指媒体的公信力、媒体的舆论监督影响等。

其次，与采访权类似的社会权利，具体表现在社会中的如妇联、共青团、工会等社会组织行使的权利，不同于公权利，也不同于私权利，它是一种社会权利，这些权利都有专门法调整，如村民委员会的权利，由《村民委员会组织法》调整，工会组织的权利，由《工会法》调整等。新闻采访权也应由一部新闻法律进行调整，只有这样，新闻采访权才能正当行使，受到侵害时，才能得到有效保护。

另外，新闻采访权的救济方式不同普通的私权利。新闻采访受到干扰后，记者要维护自己的正当权益，一般以人身权法寻求保障，情节严重者适用刑法第234条：“故意伤害他人身体的，处三年以下有期徒刑、拘役或者管制。”“犯前款罪，致人重伤的，处三年以上十年以下有期徒刑；致人死亡或者以特别残忍手段致人重伤造成严重残疾的，处十年以上有期徒刑、无期徒刑或者死刑。本法另有规定的，依照规定。”然而这种条款是对公民生命健康权的一般保护条款⑥。而新闻采访权是社会权利，是个体权利的集合体，与私权利有所不同，不能采用私权利的保护方法进行保护。曾有记者以采访权受到侵害向法院起诉，请求精神损害赔偿，法院驳回了他的诉讼请求。

3.法制的健全需要有相配套的其他法规和制度

①信息公开法应健全。

我国信息公开制度还很不完善，许多信息内容还处于应否公开的状态。即使已规定应予公开的信息，对负有公开信息义务主体的约束还很不完善。因此，记者在采访中时常遇到被采访方面拒不履行法定的公开信息义务，甚至封锁、伪造消息的情形。

②社会权利的救济途径要完善。

一般权利的救济方式，主要通过司法、行政、仲裁或调解等方式进行。当采访权遭受侵害时，记者可以人身权利受到侵害为由，寻求各种救济途径，媒体作为社会权利的主体，却无法从法律上寻求救济。新闻媒体的采访权遭到侵犯时，既没有请求行政干预强令公开的制度，也没有请求法院判令公开的法律程序，要么忍气吞声，要么寻求政治或其他途径进行协调解决。这种现象的存在不利于民主政治的深入推进。媒体应当能够通过法律等正当途径，主张其合法权益，排除非法妨碍。

另外，新闻采访权救济的完善，会关系到我国目前的诉讼体制问题，如果以社会权利而不是从私权利角度进行保障，必将涉及诉讼制度的相应变革。

（作者单位：文汇新民联合报业集团法律事务部）

注释：
①参见《东方早报》2003年10月22日
②参见《深圳商报》2000年8月27日
③参见《中华新闻报》1998年8月6日
④徐寿松：《第四媒体的法律问题》，《新闻记者》2001年第5期
⑤戴丽：《新闻采访权刍议》，《新闻记者》2003年第11期
⑥王松苗：《新世纪媒体如何从容行使“监督权”？》，检察日报2001年1月4日