以高铁事故报道风波为例。去年7月28日，温家宝举行中外记者会，保证在调查过程中公开透明、接受监督。可第二日即29日晚媒体却接到一个权威部门的禁令：“鉴于‘7·23’甬温线特别重大铁路交通事故，境内外舆情趋于复杂，各地方媒体包括子报子刊及所属新闻网站对事故相关报导要迅速降温，除正面报导和权威部门发布的动态消息外，不再做任何报导，不发任何评论。”这些禁令不要说与温总理刚说的话相矛盾，就是与国家有关法令、法规也相抵触。《中华人民共和国突发事件应对法》规定，政府“应当按照有关规定统一、准确、及时发布有关突发事件事态发展和应急处置工作的信息。”“及时向社会发布有关采取特定措施避免或者减轻危害的建议、劝告。”“迟报、谎报、瞒报、漏报有关突发事件的信息，或者通报、报送、公布虚假信息，造成后果的”，要承担法律责任。《国家突发公共事件总体应急预案规定》规定：“突发公共事件的信息发布应当及时、准确、客观、全面。事件发生的第一时间要向社会发布简要信息，随后发布初步核实情况、政府应对措施和公众防范措施等，并根据事件处置情况做好后续发布工作。”那么，上述那些禁令是否贯彻了这些法律、法规？在人人是记者和评论员的微博时代，上述那些禁令是否有效呢？这些禁令最终只会使传统媒体更加边缘化。所以不能只顾及眼前的利益、局部的利益，而牺牲长远利益、整体利益。这个长远利益就是我国媒体的公信力、对人民知情权的尊重和人民对政府的信任；这个整体利益就是中国在世界上的国家形象和国家软实力。
六、怎样评价我国新闻立法停顿引起的后果？
中国当今政治和社会生活中出现的所有重要问题，都与不搞新闻立法、延误新闻改革有关。我举三个例子：
（一）腐败不断加剧，怨声载道，是怎么来的？同样是在发展市场经济的途中，美国当年有媒体开展的“扒粪运动”，我们却在那里大搞“正面宣传”，从1987年－2010年被绳之以法的120名省部级高官，没有一个是由媒体从发现蛛丝马迹开始，步步深入揭发出来的。我国新闻体制是本地无法揭发本地贪官，又因为禁止跨地区监督，不准媒体揭发外地贪官。这等于是创造了令贪官放心的舆论氛围。
（二）我国贫富悬殊越拉越大。世界银行最新公布的数据显示，中国居民收入的基尼系数已由改革开放前的0.28上升到目前的0.48（欧洲与日本在0.24～0.36左右）。而且，1%的人口掌握了41.4%财富，财富集中度畸高。招商银行联合贝恩管理顾问公司对外发布的报告显示，相当于中国总人口0.2‰的人，持有相当于全国城乡居民存款余额20万亿元的近一半资金。不让媒体向决策层及时输送贫富悬殊的信息，不利于国家微调税收和分配政策；不让媒体向全社会输送这方面的情况和意见，就不能形成缩小基尼系数的社会动力。
（三）许多全局性的问题由来已久，这两年爆发性地呈现在社会公众面前，是怎么回事？政治体制改革进展迟缓，其理由还可有一说，但是像领导干部及其配偶财产公开、党政机关“三公问题”、各地普遍建政府大厦、国企高管与一线职工收入差距太大、药品流通环节问题多导致药费奇贵等问题，群众议论纷纷，解决起来并不像政治体制改革那样牵一发而动全身，但传媒也是无所作为，并不是他们不敏感，视而不见。在“稳定压倒一切”的借口下面，传媒偶尔触及皮毛，都要冒很大风险。以至于有某特大城市下令传媒不得讨论孩子上幼儿园难、上小学难，以及大量居民被狗咬伤，怎样处理人与狗的关系的问题，传媒也只好遵命。我们过去总是认为，要把一切不稳定的因素消灭在萌芽状态，媒体要配合，不挑开引起不安定的矛盾，安心“把蛋糕做大”。结果让以上几方面的问题不断积累，堆积如山，结果造成更加严重的不安定因素。这些年随着网络技术的新发展和社会公众参政议政勇气的增强，矛盾不断爆发，群体性事件大量增加，以至于一些为政者不知从何抓起了。近一二十年实践证明，媒体应该不断揭露问题，为化解矛盾献计献策，并提供社会舆论作为动力。不同时期有不同时期的困难和问题，为政者和新闻宣传管理者不能搞政治上的短期行为，回避矛盾，把困难留给后任，因为越往后拖，解决问题越要付出大得多的成本。
（四）“文革”回潮是怎么来的？无论反右、大跃进和大饥荒，还是“文革”，都早已过了档案保密期了，可是我们几十年如一日，很少让出版社出版披露这些巨大灾难和严重错误的著作。这是导致现在出现“文革”回潮、称赞毛泽东的无产阶级专政下继续革命理论现象的一个重要原因，为我国政治体制改革增加了一股新的阻力。
以上这些问题的产生，都与我国没有通过新闻立法，提高新闻出版自由度有很大关系。世界的历史和现实中有很多的例子反复证明，没有新闻自由，任何政党都可能被自己的错误或腐败所打倒。那些持不搞新闻法治就能保持社会稳定的看法的人，应该梦醒了。
七、更新新闻观念，抓紧新闻立法
（一）在党政干部中进行科学的新闻观的教育，即新闻自由与法治的教育，促进新闻观念的更新。不要再搞假马克思主义新闻观、真斯大林主义新闻观的教育。我认为至少要让党校担当起这项工作。
要教育各级官员懂得，如果过不好言论、出版、新闻自由关，社会主义制度就不能牢固地确立。只有让执政党和政府逐步适应在较高的新闻自由度的条件下工作，人民逐步学会在新闻自由条件下择善而从，规范自己的行为，国家才能真正长治久安。可我们现在许多的官员都愿意享受高度集权的新闻出版制度带来的暂时的稳定，不管以后会是怎么样，任上乐当太平官，任后不管洪水滔天。这是政治上的短期行为。
在数字技术和网络技术高度发达的今天，在人人有手机，人人都是传播者的今天，不要幻想靠压制传统媒体报道使任何突发事件被忽略过去。打取消微博的主意，更会使我们在广大青年中孤立，因为微博已经成了他们的“最爱”。
要使各级领导认识到，报坏消息好作用大，只报好消息坏作用大。当今世界上，新闻自由度高的国家，其媒介的公信力就高，国家的软实力就强。媒体虽然报道了许多负面事物，但在国内的影响力和在国际上对于塑造国家形象方面，发挥了很大的正面作用。而我国媒体在国家权力面前太乖了，政府哪个部门不想报的新闻，它们都不报，可以说，它们采写的民众爱看的重要新闻稿，撤掉的比用上去的多得多，结果媒体在人民中丧失了公信力，对外更削弱了国家的软实力。
要让各级领导做到，新闻报道只要不违背禁载规定基本上就不去干预。要像相信农民会种地，工人会做工一样，相信新闻工作者会办报、办广播电视。即使在特别情况下需要干预，也尽量与新闻工作者商量。
（二）我们为立法已经耽误了27年，不能再错过时机。
苏联共产党一直没有兑现建国初期的承诺，“依照最开明与最进步的法律……对出版实行充分的自由”。种种原因使得整个国家机器的运转对于这种高度集权的新闻体制的依赖性越来越强。党和国家领导人换了一茬又一茬，谁也不肯尝试兑现共产党执政初期向人民所做的承诺。这种依赖性主要是两方面的原因造成的：
一是由于没有社会公众意见的充分参与，党和国家决策频频发生巨大失误，特别是严重错误的后果由于不肯及时揭露，积累起来以后，执政者担心新闻自由度一提高，会被全面暴露，而导致社会能量大爆发，造成政局和社会的不稳定。
二是社会主义国家总是以政党和官员的清廉和全心全意为人民服务来证明其政治的合法性，所以通常不肯揭露官员的严重腐败。但是由于长期不揭露，敢于搞腐败的就越来越多，执政者更加担心由法律保证媒介自由无阻地揭露腐败，可能导致各级执政团队溃不成军，历史上执政的官员也会丑闻毕露，直接挑战执政的合法性。
这两点足以说明，越早制定新闻法，革除人治的弊病，保证适度的新闻自由，不使错误后果积累，不使腐败丑闻积累，对于社会矛盾消解，积怨及时释放，对于维护执政党执政的合法性和政权的稳定，具有极为重要的意义。
所以，我认为新闻立法没有所谓条件完全成熟的时候，只有错过时机的问题。错过改革和立法最佳时机的例子，在中外历史上不难找到。
我国经过30多年的改革、开放，国力显著增强，人民生活显著改善，同时对民主自由发展太慢已经不耐烦了，这是通过新闻立法，扩大新闻自由的刻不容缓的时机。如果这时不做这样重要的事，依旧一味享受高度集权的新闻体制带来的暂时稳定，那只能是“透支稳定”，把治理的困难留给后任和未来。这种政治上的短期行为将会带来极为严重的后果。
八、对于新闻法若干主要条文的设想
上世纪80年代我国就起草了新闻法草案，并且改了几次。现在看来还有很多不足，特别是许多地方比较原则，可操作性不强，法律责任一章有待细化。应该本着与时俱进的态度加以修改。还应该适当参考俄罗斯大众媒介法、越南新闻法等。我在下面就几种有关权利的条文的拟定，提出修改的设想。
新闻法中规定的新闻自由权，要具体化为采访权、报道权、批评建议权、创办报刊权，并提出可操作性措施。这样才能解决那种对自由只做哲学式的解释，业者无法操作，法官难以判决的现象。
就采访报道权而言，政党、行政机关、法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织、社会团体、公共企事业单位均有接受媒体采访、提供信息的义务。上述组织如认为相关信息不得公开或拒绝提供，应按提出采访请求的媒体主编的要求，在三日之内以书面形式向该媒体解释说明。上述组织拒不提供解释，或新闻媒体如果认为理由不正当，可以依法向新闻评议会提出申诉或向法院提起诉讼。
就批评建议权而言，公民、新闻工作者可以通过新闻媒体对法律法规、公共政策的制定、修改和执行发表建设性的意见。但所发表意见不得反对或背离宪法规定的基本原则。公民、新闻工作者有通过新闻媒体对政府机构、政党、政府工作人员、社会团体、企业事业单位等发表意见、提出建议、进行批评的权利。
但对各级党政领导人的批评，由国家新闻管理部门根据渐进发展原则，制定实施细则。国家领导人的名誉不受损害。新闻媒体所发表的意见、批评等，不需要经过新闻机构以外的组织或个人的批准。
对创办报纸的规定。原草案采取不提报纸创办、改由出版法规定的办法，这影响了新闻法的规范性与完整性。需要加上创办报纸的规定。从原则上看，法律要保证公民办报的自由权利，至少要做到所有百万以上的城市都有1～3家民办报纸。但考虑到现实国情，要采取渐进发展的步骤。作为第一部新闻法，应规定，在现有报纸中，除了执政党的中央和省市党委机关报纸以外，所有报纸都应改为国有而具备民办形式的公共报纸。其特点是：具有法人资格，无主管单位，非营利性，自主经营运作。创办时由国家提供地址、房产和必要的设备，同时接受社会团体、企业、个人、基金会等捐资助办。公共报纸接受国务院新闻管理部门的管理和新闻评议会的监督，其编辑部负责人由新闻评议会在申请者中评选产生。公共报纸由主办单位和出版单位独立负责；切实实行社长、总编辑负责制。
创办有中国特色的新闻评议会。发达国家是杜绝行政干预报纸的，实行司法加自律的办法。在司法与自律这二者中间，空档很大，对于发展中国家是不很适应的。印度新闻理事会在维护新闻自由与新闻伦理方面发挥着独特的作用，其运作在世界上是比较成功的，建议借鉴印度新闻理事会的做法和经验。我国可以在此基础上进一步中国化，新闻评议会委员由党政管理机关、社会各界、新闻界各占三分之一组成。其日常最多的工作是，评议新闻纠纷和报道内容，其次是评议新闻媒体和新闻工作者对新闻法和新闻职业道德规范的遵守情况。
侵权责任要作更具体的规定，让压制新闻自由权利和滥用新闻自由权利这两方面的违法行为都受到法律的约束，真正使法律救济到位。《俄联邦大众传媒法》对这方面的规定可供参考，压制正当的新闻自由，要受行政处分、经济处罚，甚至要负刑事责任。
（作者为中国社会科学院新闻研究所原所长）
