媒体新冷战与外国代理人之争

所谓《外国代理人登记法案》，即是1938年10月经美国国会批准而颁布的“联邦信息披露法令”的重要组成部分。该法案明文规定，“在政治或‘准政治’层面代表外国利益的主体，须定期披露、公开与外国委托人之间的联系，以及受其经济资助、支持所施行的相关行为与活动”。该法案旨在“协助政府及公众更好地掌握特定主体的代理人性质，由此全面评估、度量其表现与做法”。由于此法案被编入《美国法典·对外交流与关系法卷》，遂成为其国家法律体系的一部分，因而具有高度的法律约束效力和民众信仰基础。

从历史背景看，该法案是在德、日、意“法西斯轴心”体系日渐成型的背景下问世的，也是对当时的世界风云变幻持“作壁上观”态度的美国做出的风险管理举措。虽然该法案是特定历史条件的产物，但其影响一直延续至今。从实际效果来看，该法案赋予了相关行政机构一定程度的主观能动性与强制执行力，只要政府判断特定主体带有明显“宣传色彩”，无论其是否为真正意义上的“外国代理人”，皆可提起诉讼。“二战”期间，该法案共推动了23个判例的产生，而对于因证据不足而无法起诉的对象，司法部门也会对其派发律令，予以警告。1966年，根据“冷战”的形势变化，国会对该法案进行了较大修正，强调其只针对于那些确实试图以经济、政治优势影响美国决策的“外国代理人”，重点也渐从“防治宣传”转为“控制游说”。只有已被列入“代理人数据库”中的主体，才须服从法案规制，如此便大大增加了相关机构“佐证”工作的难度，也致使从那时起，依据该法案再无一成功的刑事诉讼判例。另一方面，修正案也增加了民事“禁制令”措施，允许司法部门预先提醒个人和实体可能违反该法案，在最大限度上确保自愿服从和主动遵守，这也导致了民事判决和行政决议比例的提升。1995年，法案中有关“政治宣传”的表述被正式删除。2007年，为适应新媒体时代的需要，相关部门增设了“线上代理人数据库”，确保公众可随时搜索相关信息。

总的来看，FARA经历了一个曲折的发展过程，其核心关注、执法形式相较问世之初均有较大变化，但其核心理念——即美国对自身国家安全的高度重视以及行政机构在“身份界定”上具有的最终决定权——始终没有改变。换言之，只要司法部门认定相关主体具有“外国代理人”性质，便可立即向后者发出传票，限期进行注册，否则便可对其采取强制措施。即使相关主体性质模糊，难以依凭法律条文进行确认，相关部门也可推动法案至国会等立法机关以追加司法解释，并能依靠“程序正义”和“法律框架”达到自圆其说的效果。

从FARA机制演进的过程上看，1942年“珍珠港事件”爆发，时任总统富兰克林·罗斯福签署《战争法案》，规定“外国代理人法案”的全部事宜由主管外交工作的国务院转至具有强大执法权力的司法部。[i]按照美国政府部门分工，司法部的任务是“保障法律施行，维护政府法律利益和保障法律对所有公民皆为平等”，其部长享有内阁成员的地位，是国家级的“总检察长”（Attorney General）。在美国的三权分立体制中，司法部是拥有强大法律授权和执法力量的实权行政部门，可以代表美国公众利益独立行使调查权，并决定是否向法院起诉，大名鼎鼎的“联邦调查局”（FBI）即是归属于司法部管辖下的子部门。

目前，该法案的监督、管理与执行主要交由司法部扎口，具体事务则由“国家安全司”（简称NSD）下属的“反谍报以及出口控制处”（CES）直接负责。“国家安全司”是2006年3月司法部依照911事件出台的《爱国者法案》成立的全新部门，合并了前情报政策和评估办公室、以及刑事司的反恐和反间谍和出口管制处等部门的职能，确保检察机关、执法机构与情报部门之间的协调和统一，旨在更为高效地实现“维护国家安全”的目标。

将涉及FARA的相关事宜由“国务院”移交“司法部”，这一机制上的隶属变化，一定意义上标志着美国政府已不再将“外国代理人”视作需要国家间沟通、协调、寻求共识且有一定斡旋空间的温和外交事务，而转之依凭国家法律武器捍卫自身安全的强硬内政举措。凡事“依法为之”，往往是主体间互动、交流的最后一道底线，几无妥协余地、且无退却让步。其言下之意便是，如若发现特定的代理人主体有危害国家安全之嫌疑，司法部即可对其采取强制措施，直至代表美国政府向法院起诉。

基于传播学的角度看，FARA的机制演进也于潜在间实现了有意识地“话语构型”（discursive formation）。由于该法案的监管部门为“司法部”“国家安全司”以及“反谍报以及出口控制处”，这类出现于机构名称中的“正当性话语”本身便隐含着对“外国代理人”的身份预设，其恰好映证了法国批判学者米歇尔·福柯（Michel Foucault）“话语即权力”之理论洞见。比如，司法部管理暗示其即“违法”（所以需要通过司法部执法规范），“国家安全”“反间谍”“情报”“控制”等富含贬义的话语则更是如此。此番话语之间若隐若现的“语义网络”，蕴含着根深蒂固的“二元对立”式“斗争思维”。具体而言，外国代理人很可能是危害国家安全的情报人员或间谍，因而是“邪恶”的。美国政府则永远代表着正义的一方，故而通过司法程序来约束前者。“外国代理人”的标签意味着“外国”被置于权力话语的弱势一方，在美国中心的话语系统中只能被“表述”，而不能“发声”，美国政府即使不能通过法律强制规约代理人主体，但仅凭此种话语暗示也会引发公众及舆论的联想和猜测，误解偏见由此而生，由此，相关实体在社会上便难以生存下去。机制与话语的巧妙整合使美国轻而易举地赢得了道义制高点，由此在“媒体战”“舆论战”中占据先机。

古人云：“欲求木之长者,必固其根本;欲流之远者,必浚其泉源”，若想全面掌握法案的精髓要义，则有必要回归“法案”的基础文本，对其相关论述进行“再认识”和“再解读”，以求全面把控其对于相关概念、外部条件的精确定义。

首先，关于“外国代理人”，FARA所界定的是“被外国政府、组织或个人控制的主体”，或者是“按委托人命令、要求、指挥行事的主体，其可所属于委托人，也可受其控制或得到大部分资助”。具体而言，这个概念可含括“政治代理人、公关顾问、宣传代理人、信息服务人员、政治顾问、筹款人、于美国政府机构或官员前代表外国势力的主体”等等。值得注意的是，此处的“人”是“法人”和“自然人”之综合体，既可包括个人，也可包含协会、公司、社团既其他形式的组织。

同时，法律条文又明确规定，“外国代理人”中并不包含那些不受“外国主体”控制的新闻机构。美国司法部一直坚称，FARA并不限制言论自由，不限制散发的信息内容，不限制代理人游说，也不限制主体发布信息或舆论引导，并且对所有国家皆公平适用。只要求“外国代理人”向司法部门注册、申报并视情况公开披露所有财务、人事和活动信息，并在所发布的材料、内容上印上特定标签，且保存记录。司法部还称，FARA仅是要确保美国民众的知情权，但并不限制注册者的日常运作。事实证明，有多家外国媒体已在FARA框架下以“外国代理人”身份注册，并继续在美国自由运作。

总的来看，上述条文看似精确，但实际所指却依旧宽泛、模糊，特别是对于“谁来界定代理人”“如何界定代理人”“界定的程序及证据”等事关“合理性”“正当性”的核心议题与判断标准却语焉不详，这就为美国官方提供了巨大的回旋空间，司法部轻轻一纸公文，无需经由第三方或公众舆论之审核、监督，就能致使特定主体被“标签化”，乃至于“污名化”“妖魔化”。即便最终未被认定为“外国代理人”，其声誉和影响力也会受到沉重打击。借助于美国的全球影响力，受到指控的对象往往会遭到国际社会的排斥和全球舆论的质疑，而FARA所建构的“维护自身利益”的“话语构型”又确保美国政府始终处于道义制高点，因而容易获得国内外民众的理解和同情。这是美国政府有效践行的“国内问题国际化、国际问题国内化”传播策略的又一典型范例。

从实际效果看，FARA对媒体机构具有极大杀伤力。众所周知，“公信力”乃是新闻媒体的立身之本。如果某家媒体被贴上“外国代理人”的标签，那么其公信力便会大打折扣，甚至可以说是在全球舆论场被“出示红牌”而“罚出场外”。其次，按照新闻自由和媒体独立的原则，美国政府部门很难对媒体机构进行公开和直接地监管。但依据FARA的规定，如果某家媒体按照“外国代理人”来登记，就必须定期向主管部门申报财务、人事和活动等相关，这实际上是将美国政府对外国媒体机构的“定向监控”合法化，并可堂而皇之地限制该媒体到白宫、国会等“新闻富矿”进行正常采访。由于美国在世界政治经济事务上居于核心地位，由此也等于间接切断了该媒体在全球新闻“内容”维度的“生命线”。

美俄之间围绕“外国代理人”展开了针锋相对的“媒体战”，不禁让人回想起“冷战”时期“互称敌台”“隔空怒怼”的对立与纷争。更值得重视的是，这场“媒体新冷战”甚至有蔓延而开的趋势。2016年11月，美国国会“美中经济与安全审查委员会”（USCC）发布报告，指责中国媒体的驻美记者在重大外交活动前后开展“情报搜集”工作。[i]一些民间组织向国会提交申请，要求对新华社等中国外宣媒体在美的身份和业务进行核查。这种新的情势都要求中央外宣媒体尽早建立风险管理机制，应对可能出现的复杂局面。

国际形势出现的新变化促使美国调整其外交理念和政策，将RT列入“外国代理人”便是最直接的举措之一。实际上，2016年12月，奥巴马政府在政权交接前通过的《反宣传法案》就已经为这场“媒体新冷战”的爆发埋下了伏笔。

当下，欧美主流社会及其倡导的核心价值体系在“逆全球化”冲击下大有“内爆”之势，寻找“外部敌人”用以重新凝聚共识便成为顺应时代变化的权宜之计，把RT列入“外国代理人”、对于中国媒体的猜疑指责等便是其具体表现。美国等西方国家的权力精英阶层为了继续博得民众支持，将RT等媒体建构为从事“传播谣言、政治洗脑”的“外国代理人”，让本国民众产生畏惧心理，继而寻求权力精英的帮助，以期夯实其统治的合法性。

从历史上看，美国等西方国家每当遇到严重危机和严峻挑战时，都会诉诸于“寻找外敌”的策略来巩固内部的协同机制，无论是“二战”结束后不久面对苏联为首的“红色阵营”崛起而产生的麦卡锡主义，还是911后催生的以“打击恐怖主义势力”为名、针对伊斯兰世界的《爱国者法案》，抑或是当下FARA引发的“媒体新冷战”，都属此类。上述事实充分表明，开展意识形态领域内的“伟大斗争”已是箭在弦上，不得不发。对此我国外宣媒体应在以下几个方面做好应对和防范的工作：

（1）秉持公平、公正、合作不对抗的基本原则，倡导共建人类命运共同体。中美之间，合作乃是主流，历史已经证明，斗则两败，合则双赢。2017年中美元首成功实现互访，双方就此议题达成了广泛共识。虽然美国国内杂音不断，但我国外宣媒体仍然要加大对“构建人类命运共同体”理念的阐释力度，创新新闻传播的话语体系，改进媒体外交的方式方法，寻求与美国主流社会和价值体系的“最大公约数”。

（2）对以FARA为名侵犯我国外宣媒体合法权益的行为予以有理、有力和有节地回击。对美国政府实施FARA的动向予以充分重视，要制定相应风险评估和应急预案机制，如果发生类似RT的判例，我们一方面在舆论层面要予以迅速澄清、点破与回击。同时，由于该行为背后有法律条文支撑，也有必要针对于此建立专门的法律顾问团队，在细致研究相应条款的基础之上，在专业层面进行对话沟通，维护自身合法权益，争取美国各阶层的理解与支持。

（3）建立和巩固开展意识形态“伟大斗争”的国家战略传播机制。从长远来看，开展意识形态领域内的“伟大斗争”已成为一种历史必然，为此需要建立一套相应的国家战略传播机制来适应这一新的变化。中宣部、国新办、外交部、网信办、中联部等相关部门作为顶层设计机构，中央外宣媒体、互联网技术公司（腾讯、头条等）和民间智库作为具体实施单位，形成上下联动、合纵连横的复调传播体系，夯实我国在这场新的历史条件下“伟大斗争”中的影响力和话语权。

（4）借鉴美国、俄罗斯等国有关FARA的相关经验，启动相关法律法规的制定，针对外媒实施精细化管理。随着中国改革开放的深化，越来越多的外国媒体机构和承担公共外交职能的非政府组织进入中国，这需要有关部门完善体制机制建设，依法依规进行管理。在全面依法治国的总体框架下，我们要将外国媒体机构和类似组织纳入法制化管理的轨道。在具体实施过程中，针对外媒应当更加精细化地实施“柔性管理”，将习总书记在十九大记者见面会上提出的“不需要更多的溢美之词，欢迎客观的报道和有益的建议”的指示精神落到实处，避免外媒借题发挥，借势炒作“封杀”“雪藏”个别违规记者的话题，彰显敢于直面不同类型海外媒体的“传播自信”，把新闻发布和媒体关系管理中的“敢于亮剑”和“绵里藏针”有机结合起来。