“6·13回复”的政府允诺该不该履行？——岳阳金皇公司的土地之殇与维权之痛

王爽

　　
　　■记者黄飞张日辉
　　这是一场办理土地权证的“马拉松”，也是一桩始料未及、一波三折、耐人寻味的维权官司。因为岳阳经济开发区（以下简称岳阳经开区）的一纸政府承诺，金皇房地产开发有限公司（以下简称金皇公司）与岳阳经开区对簿公堂。
　　核心提示
　　2004年3月26日，岳阳县康王乡人民政府与茶园村委会招商引资，邀请岳阳市金皇房地产开发有限公司（以下简称金皇公司）到茶园村进行投资开发并签订了《土地征收补偿协议》。2007年8月10日，金皇公司与岳阳经开区康王乡茶园村委会（因区划调整，原岳阳县变更为岳阳经开区）签订《补充协议》，认定《土地征收补偿协议》继续有效。
　　由于康王乡政府及茶园村委会未能按正常程序办理相关土地权证的合法手续，致使金皇公司陷入了官司缠身、公司濒临破产、信誉严重受损的艰难境地。
　　2010年6月13日，岳阳经开区作出《6·13回复》，并作出承诺：1、作为政府，必须做到诚实信用，取信于民，作为市人民政府的派出机关，代表市政府行使土地出让等权力，为此，我委将与康王乡政府尽快按协议到规划、国土部门办理综合土地权证（125.31亩）。此后，你公司必须按照协议缴清剩余款项方可领取权证。2、如因政策、法规等因素不能办理权证，我委承诺按照出让国有土地使用权的时值（以收购时间为准）市场评估价收购该宗土地使用权及地上附着物、设施。该回复最后说，由于该宗土地的征收补偿系历史遗留问题，跨区跨时由来已久，办理权证需要一定时限，你公司收到该回复后一年内不得上访。
　　▲岳阳经开区《6·13回复》行政允诺▲岳阳金皇公司泉井龙生态山庄
　　土地索权
　　长达十二年的马拉松
　　2004年3月26日，金皇公司向康王乡政府支付了土地征收补偿款，但康王乡政府一直未能办理土地权证。
　　2010年3月1日，金皇公司向岳阳经济技术开发区（以下简称岳阳经开区）提交《农业项目申报登记表》，2010年4月20日，岳阳经开区批复同意金皇公司在征收的土地上投资建设岳阳泉井龙生态山庄项目，并取得了岳阳泉井龙生态山庄有限公司（以下简称泉井龙公司）的企业法人营业执照和立项批文。其后，泉井龙公司在该土地上投资7000多万元进行建设。
　　2010年4月9日，金皇公司与康王乡政府签订《后续补充协议》，由金皇公司承担2005年3月岳阳市国土局对康王乡政府的15.8万元罚款，金皇公司在支付20万元的费用后，要求康王乡政府履行办理相关手续的承诺。
　　2010年6月10日，金皇公司向岳阳经开区上呈《强烈要求办理协议出让土地权证并支付剩余土地出让金的报告》，要求岳阳经开区履行协议承诺。
　　2010年6月13日，岳阳经开区作出《6·13回复》，并作出承诺：1、作为政府，必须做到诚实信用，取信于民，作为市人民政府的派出机关，代表市政府行使土地出让等权力，为此，我委将与康王乡政府尽快按协议到规划、国土部门办理综合土地权证（125.31亩）。此后，你公司必须按照协议缴清剩余款项方可领取权证。2、如因政策、法规等因素不能办理权证，我委承诺按照出让国有土地使用权的时值（以收购时间为准）市场评估价收购该宗土地使用权及地上附着物、设施。该回复最后说，由于该宗土地的征收补偿系历史遗留问题，跨区跨时由来已久，办理权证需要一定时限，你公司收到该回复后一年内不得上访。
　　由于岳阳经开区未能履行承诺，金皇公司及泉井龙公司于2013年4月20日再次向岳阳经开区上呈《强烈要求办理协议出让土地权证的请示报告》。
　　无奈之举
　　把岳阳经开区推上被告席
　　2013年5月27日，岳阳经开区康王乡政府向金皇公司下达了《关于岳阳市金皇公司在康王乡茶园村征收部分土地有关问题的复函》。复函称：所签协议违法。金皇公司所占用的土地不符合土地利用总体规划，属于非法转让土地行为和非法占用土地行为，故原签《土地征收补偿协议》属非法协议，《补充协议》随之也不受法律保护。
　　2013年6月24日，金皇公司及泉井龙公司向岳阳经开区负责人呈送《请求处理好历史遗留问题的报告》，岳阳经开区管委会主任王小中批示：请区法制办牵头，组织康王乡、区国土局、金皇公司等部门单位认真听取意见，按照实事求是，依法依规、情理的原则妥处。
　　2013年8月19日，金皇公司及泉井龙生态山庄建设被迫叫停，许多原材料、物资及施工设备均受到巨大损失，一些工程合同也被迫中止，市场信誉严重受损。据了解，金皇公司旗下的6个子公司也因此破产倒闭，负债累累的金皇公司陷入了绝境。
　　无奈之下，金皇公司启动司法维权程序，向岳阳市中级人民法院提起行政诉讼，将岳阳经开区告上法庭，请求确认岳阳经开区“6·13回复”中所作的第2点行政承诺（即收购承诺）有效。
　　经过审理，2014年1月13日，岳阳市中级人民法院作出（2013）岳中行初字第52号《行政判决书》，判决确认：岳阳经开区管委会在“6·13回复”中所作的第2点行政承诺即“如因政策、法规等因素不能办理权证，我委承诺按照出让国有土地使用权的时值（以收购时间为准）市场评估价收购该宗土地使用权及地上附着物、设施”合法有效。
　　张金波称：该判决尊重历史事实，体现了法律的公平与正义，让他看到了金皇公司起死回生的一线希望。
　　“金皇”质疑
　　行政部门干预司法
　　然而，就在岳阳市中级人民法院判决岳阳经开区所作的“6·13回复”行政允诺合法有效后，岳阳市人民政府主要领导批示岳阳市人民政府法制办，要求成立专门班子办理该案并迅速启动再审程序。岳阳市政府法制办随即作出岳政法参【2014】2号文件，以《土地征收补偿协议》及两个补充协议为无效协议、岳阳经开区对金皇公司所作出的承诺为无效承诺等为由，要求经开区迅速向省高级法院申请终止民事诉讼。
　　岳阳市人民政府法制办建议：（一）、岳阳经开区应从速研究启动行政诉讼再审程序相关工作，力争本案进入行政再审程序。1、该案的关键证据，即岳阳经开区的承诺已经岳阳市中级人民法院行政判决有效，如不迅速依法再审推翻该行政判决，省高级法院依据该生效行政判决作出相应民事判决则顺理成章，经开区必败无疑。2、启动再审程序的法定方式有：作出生效判决法院院长发现程序、向上级法院申请再审、检察院抗诉。（二）、经开区应迅速向省高级法院申请终止民事诉讼。（三）、经开区应成立高规格、强有力的应诉协调领导机构协调，同时，经开区应充实、加强代理律师力量。（四）责成市国土局对2005年已立案的非法转让、非法占用地行政案件严格依法办理。必要时，可由纪检监察等监督机关介入调查。（五）、鉴于本案诉讼标的额特别巨大，案中有案，案情复杂、重大，双方分歧过大，目前调解结案条件不成熟，可以考虑暂不调解。
　　金皇公司对此干预表示难以接受，称涉嫌行政干预司法，金皇公司判赢的官司将会因此干预出现重大转折。
　　2014年5月13日，岳阳经开区向岳阳市中级人民法院提出行政再审申请书。请求依法撤销岳阳市中级人民法院（2013）岳中行初字第52号行政判决，依法判决驳回金皇公司的诉讼请求。2014年6月9日，湖南省高级人民法院作出（2013）湘高法民一初字第10号民事裁定书，认为本案金皇公司与经开区之间是行政法律关系，金皇公司诉请经开区履行行政允诺不属于人民法院民事诉讼案件的审理范围，驳回金皇公司的起诉。8月19日，岳阳经开区向岳阳市中级人民法院提交《司法评估鉴定申请书》。10月17日，岳阳市中级人民法院作出（2014）岳中行申字第8号《行政裁定书》，裁定同意再审，终止原判决的执行。
　　2014年12月25日，中国法律咨询中心著名法学专家孙琬钟、应松年等就该案联名出具了中法书字【2014】第1204号法律意见书，该意见书通过分析论证，认为康王乡人民政府、茶园村委会对《土地征地补偿协议》及《补充协议》的无效负主要责任；金皇公司的投资开发与岳阳经开区、康王乡政府及茶园村委会的行为直接有关。如最终由于土地手续不能办理而使金皇公司遭受损失，岳阳经开区、康王乡政府及茶园村委会应当承担相应的赔偿责任。
　　中国法律咨询中心的意见书指出：岳阳经开区在“6·13回复”中所作的“按照出让国有土地使用权的时值（以收购时间为准）市场评估价收购该宗土地使用权及地上附着物、设施”的行政承诺合法有效，金皇公司依法享有相应的法定请求权。
　　但这些意见并没有被人民法院所采纳。2015年7月29日，岳阳市中级人民法院再审，作出了（2014）岳中行再初字第1号行政判决，判决撤销岳阳市中级人民法院（2013）岳中行初字第52号行政判决，以“6·13回复”违反法律的强制性规定、明显不当及没有事实依据而无效为理由，驳回金皇公司要求确认岳阳经开区管委会在“6·13回复”中所作的第2个行政承诺有效的诉讼请求。
　　金皇公司方面指出：这两个截然相反的判决是岳阳经开区涉嫌行政干预司法的必然结果，称会将维权进行到底。
　　沟通协商
　　双方未能达成一致意见
　　2015年12月15日，记者来到岳阳经开区管委会采访，经开区工委相关负责人称：“由于该案司法程序还没有走完，许多问题还在协商调处中，因此经开区相关部门不便接受采访。”
　　2015年12月18日，湖南省高级人民法院行政庭在该院16楼党员干警活动室主持召开了由岳阳经开区和金皇公司的面对面沟通协商会，岳阳经开区管委会主要领导、区法制办、区国土局、区规划局等多部门的负责人参加了协商会。
　　金皇公司总经理张金波首先提出了解决问题的“两个基本点”，即经开区方面要么履行协议，办理好土地使用权证；要么遵守“6·13回复”的行政允诺，对金皇公司的土地实行收购。
　　岳阳经开区国土局钟局长坦承：金皇公司的土地除了6.52亩不符合土地报批外，其余的土地均符合用地手续报批，土地报批不会有问题，尽快报批。
　　钟局长说：土地的规划、报批和出让是三个必须的条件，由于该宗土地在圈外，不在城市规划范围之内，只能按现状进行处理，建好的出让，未建好的按照农村土地流转政策办理。
　　岳阳经开区规划局负责人称：“金皇公司征收土地时，该宗土地原来的地价只有每亩3万多元，而现在这里已经涨到了每亩70多万元，如果办证，金皇公司应当承担土地出让金。”
　　就目前的土地价格，办证所需的土地出让金将会高达数千万元，金皇公司对此予以断然拒绝。
　　最终，金皇公司与岳阳经开区未能就土地出让金和“6·13回复”行政允诺等焦点问题达成一致意见。
　　■编后语
　　2015年11月6日，中国法治网《调研与建议》第20151106期文章指出：为什么岳阳市中院对同一个案件先后作出了两个完全不一样的行政判决？这样的判决程序合法吗？结果又是否公正？这个案件，是否存在着党政机关和领导干部的违法插手和干预？是否经得起法律和历史的检验？“政府的信用是政府的生命线，也是政府构筑善政的资本”。政府是否守信，决定着信用环境建设的成败。政府信用度的提高，才是构筑整个社会诚信的基石和保证。各级领导干部在推进依法治国方面要正确处理好坚持党的领导和确保司法机关依法独立公正行使职权的关系，保证司法机关积极主动、独立负责、协调一致开展工作。

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